Temeljna ideja bila je formiranje 'političkog identiteta' novoformirane Europske unije (EU) u kompliciranom i izazovnom međunarodnom okruženju. Definiranje zajedničkog pristupa u području vanjske i sigurnosne politike predstavljalo je ne samo osnaživanje uloge EU-a kao relevantnog faktora na međunarodnom planu, nego i mogućnost ograničavanja utjecaja SAD i NATO saveza u posthladnoratovskoj europskoj sigurnosnoj arhitekturi.
Ovakav razvoj događaja u glavnim gradovima zemalja članica EU-a pragmatično je tretiran kao mogućnost uspješnije kontekstualizacije napora za ostvarenje nacionalnih interesa u spomenutim područjima. Sukladno tome, prevladao je koncept međuvladinog sustava donošenja odluka (eng. intergovernmentalism), osobito uzimajući u obzir osjetljivost prirode vanjske i sigurnosne politike.
Razvoj događaja koji je uslijedio u naredna dva do tri desetljeća označila je koordinacija i izgradnja zajedničkih institucija, kao i različitih mehanizama i procedura donošenja odluka u području ZVSP-a. Također, zabilježen je i određeni napredak sveukupne učinkovitosti EU-a kao aktera na međunarodnom planu. Ipak, sve ambicije nisu u potpunosti ostvarene, osobito u razdoblju krize kad bi obično prevagnuli nacionalni interesi i kapaciteti, zasjenjujući deklarirani zajednički 'europski pristup'.
Institucionalni razvoj
Brze promjene na međunarodnom političkom planu kasnih devedesetih dovele su do razvoja Europske sigurnosne i obrambene politike (ESOP), kao integralnog dijela ZVSP-a, što je osiguralo implementacijske kapacitete EU-a u ovom specifičnom području. Drugim riječima, prvi put u povijesti, europske su zemlje odlučile početi s razvoj zajedničke obrambene politike kao konkretne potpore općem kredibilitetu ZVSP-a. Spomenuti trendovi doveli su do razvoja kapaciteta za raspoređivanje snaga brzog djelovanja i provedbu mirovnih misija (civilnih i vojnih), što je impliciralo formiranje raznih zajedničkih civilno-vojnih struktura. Lisabonski ugovor definirao je ovlasti svih relevantnih institucija EU-a u području ZVSP-a, s posebnom ulogom Visokog predstavnika EU-a za vanjsku i sigurnosnu politiku, koji je ujedno i Potpredsjednik Europske komisije zadužen za vanjske odnose. Ova dužnost odražava ideju dodatne 'personalizacije' EU-a kao relevantnog faktora na globalnom planu, a uz potporu novoutemeljene Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD). Ugovor je također uveo i simboličnu promjenu u nazivu ESOP-a i to u Zajednička sigurnosna i obrambena politika (ZSOP). Osim toga, uvođenjem odredbe o uzajamnoj pomoći u slučaju oružanog ili terorističkog napada, prirodnih i drugih katastrofa, ZVSP-u je dodana značajna mjera solidarnosti.
Zemlje članice dijelile su tehničke kapacitete i ljudske resurse s ciljem uspostavljanja funkcionalnog zajedničkog institucionalnog sustava u ovom specifičnom području. Pritom su, ipak, zadržavale ovlasti i nadležnosti u području donošenja odluka. Posljedično, dok je proces europeizacije ZVSP-a omogućio razvoj kapaciteta za implementaciju političkih odluka na europskoj razini, pravo za ulaganje veta i blokiranje donošenja tih istih odluka ostalo je na nacionalnoj razini. Čak niti recentne reforme sustava donošenja odluka nisu dovele do značajnih promjena u prirodi procesa donošenja odluka u ovom specifičnom području, nego su nastojale ukloniti određene tehničke poteškoće iz prethodnog institucionalnog uređenja. Paralelno s opisanim procesom, a sukladno razvoju dinamike suvremenih međunarodnih odnosa, rasla su očekivanja u samoj Europskoj uniji o njezinom profiliranju u respektabilnog aktera na međunarodnom planu. Sve navedeno zapravo je ukazivalo na stanoviti jaz između ambicija i realnih sposobnosti (eng. capability-expectations gap) te na permanentnu potragu za adekvatnim konsenzusom u području razvoja spomenutih politika.
Kontekst razvoja ZVSP-a
Cjelokupni proces europskog integriranja motiviran je idejom o izgradnji mirnodopske i prosperitetne zajednice naroda Europe, utemeljene na širokom dijapazonu liberalno-demokratskih vrijednosti. U tom kontekstu, koncept vojne moći i pripadajući termini bili su u potpunosti isključeni iz uvriježenog diskursa o stabilnosti 'Starog kontinenta'. Stvarni 'teret' europskoj sigurnosti zapravo su nosili NATO savez te poglavito njegova najutjecajnija članica – SAD. To je osobito vidljivo pri usporedbi ukupnih troškova u području obrane i sigurnosti na jednoj i drugoj obali Atlantika tijekom više desetljeća Hladnog rata. Naime, potrošnja SAD-a u ovom specifičnom području višestruko je nadilazila kumulativnu potrošnju svih zapadnoeuropskih zemalja u tom razdoblju.
Ipak, pad Berlinskog zida i nova dinamika u međunarodnim odnosima i na ovom je polju donijela je stanovite promjene, što mijenja i stratešku sliku europske sigurnosti, potičući EU na povećanje sinergije i razvoj autonomnih kapaciteta. Naime, promjena stava američke administracije prema europskoj sigurnosti i samoj koncepciji atlantizma te povećanje asertivnosti Rusije, Kine, ali i Turske, predstavljaju velik pritisak za Europsku uniju i stvaraju potrebu redefiniranja njezine sigurnosti i razine strateške ambicije te razvoja kapaciteta za implementaciju. Nadalje, suvremene izazove za funkcionalnost EU-a u području sigurnosti, osobito u prethodnom desetljeću, predstavljali su, primjerice, migrantska kriza, povećana teroristička prijetnja, porast populizma i smanjivanje općeg legitimiteta institucija EU-a, te, u najnovije vrijeme, pandemija COVID-19. Vjerojatno najkompliciraniji razvoj događaja u tom smislu predstavljao je Brexit. Prvi put u povijesti EU-a jedna zemlja članica odlučila je napustiti Uniju što je generiralo strateške posljedice bez presedana za Veliku Britaniju, ali i za samu Europsku uniju. Izazov 'gubljenja' stalne članice Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda, nuklearne sile te bivše kolonijalne i centralne sile Commonwealtha, čiji je doprinos iznosio 25% cjelokupnog ulaganja u obrambene kapacitete i 20% ukupnih raspoloživih snaga, zasigurno je imao izniman strateški značaj.
Sve je više ideja o načinu na koji bi se Europska unija trebala nositi s ovako izazovnom situacijom, na unutarnjem i na vanjskom planu. Paradoksalno, Brexit je, možda indirektno, i doprinio ubrzanoj harmonizaciji na području ZVSP-a, s obzirom na to da je Velika Britanija bila najoštriji oponent spomenutom procesu te ga je, u brojnim prigodama, nastojala usporiti ili blokirati. Odlazak Velike Britanije iz EU-a otvorio je ostalima mogućnost intenziviranja suradnje u području obrane i sigurnosti. Naime, inicijative poput Stalne strukturirane suradnja na području obrane (eng. Permanent Structured Co-operation PESCO) i Europskog obrambenog fonda (eng. European Defence Fund – EDF), koje su se razvile nakon usvajanja Globalne strategije EU-a (eng. EU Global Strategy EUGS), promatraju se u tom svjetlu.
Skromni, ali potencijalno 'revolucionarni' oblici suradnje u ovom području ukazuju na porast svijesti unutar same Unije o potrebi razvoja zajedničke vizije, koncepta i kapaciteta u nadolazećem razdoblju. Razni preklapajući koncepti nacionalne i kooperativne sigurnosti u širem transatlantskom okviru (NATO), na europskom su kontinentu 'obogaćeni' konceptom EU-a koji se još treba jasno definirati, osobito kad se radi o razini ambicija i razvoju kapaciteta. Izvjesno je kako će ti parametri biti determinirani političkom voljom zemalja članica EU-a za unapređenjem postojećeg sustava odlučivanja, osobito u području sigurnosti i obrane, raspoloživim ekonomskim kapacitetima za razvijanje tog procesa, kao i promjenama geostrateškog okruženja u kojem će pozicija EU-a u globalnoj areni biti definirana.
Sukladno svemu navedenome, trenutni diskurs odražava različite ideje o 'optimalnom sigurnosnom profilu EU-a' koji obuhvaća ne samo suverenističke ideje o ekskluzivnoj ovlasti države u ovom specifičnom području i ideje koje promoviraju daljnji razvoj obrambenih sposobnosti EU-a, nego i ideje njezine strateške autonomije u punom operativnom kapacitetu. Zamijećeni izrazi potpore ideji formiranja Europske vojske od strane visoko pozicioniranih francuskih i njemačkih dužnosnika (predsjednik Macron i kancelarka Merkel), koliko god bili općeniti i nedefinirani, predstavljaju dodatnu dimenziju u europskom sigurnosnom diskursu. Naravno, tu treba uzeti u obzir karakter i prirodu politike koja je u našem fokusu.
Naime, sigurnosna i obrambena politika izravno je vezana za esenciju pojma nacionalnog suvereniteta te je cijeli koncept ZVSP-a građen na principu jednoglasnosti (eng. unanimity) i vrlo kompliciranoj proceduri odlučivanja. Temeljena na liberalno-demokratskoj interpretaciji koncepta dobre sile (eng. good power) u post-modernom europskom sigurnosnom diskursu, Zajednička i vanjska politika usmjerila je svoje napore prema razvijanju kapaciteta u području humanitarnih i spasilačkih aktivnosti, mirovnih misija i upravljanja krizama. Koncepcija blage sile (eng. soft power), koja je dobila na značaju u post-hladnoratovskoj Europi, bila je utemeljena na legitimitetu i atraktivnosti EU-a u okviru šireg procesa europeizacije koji je dominirao procesom proširenja na post-socijalističke zemlje nekadašnjeg Istočnog bloka.
Fundamentalne liberalno-demokratske vrijednosti koje predstavljaju 'kralježnicu' europskog projekta omogućile su 'konceptu sigurnosne zajednice' (eng. security community) da zauzme posebno mjesto u determiniranju sigurnosnog okruženja šire transatlantske zajednice. Prije svega, zahvaljujući činjenici da je Europska unija razvijana kao sui generis koncept mirne koegzistencije, temeljen na prethodno navedenim liberalno-demokratskim vrijednostima, u razdoblju kad je europska sigurnost u najvećoj mjeri osiguravana kapacitetima NATO saveza i posebno SAD-a, iz cijelog diskursa izuzeti su temeljni strateški pojmovi i aparati.
Posljedično, nikad se nisu razvili kapaciteti EU za formiranje zajedničkog strateškog koncepta, a o zajedničkoj strateškoj kontroli da i ne govorimo. Upravo zbog toga, bilo je jasno da termini kao što su odvraćanje (eng. deterrence), prisila (eng. coercion), zadržavanje (eng. containment), sukob (eng. confrontation) i ravnoteža moći (eng. power balance) jednostavno nisu uopće razmatrani u procesu razvoja politika EU-a. Čak ni Lisabonski ugovor, koji je značajno unaprijedio funkcionalnost ZVSP-a, nije uspostavio temelje za zamjetniji razvoj u tome pravcu.
Upravo zbog toga, Europska unija nikad nije razvila kapacitete kako bi mogla djelovati kao strateški akter na međunarodnom planu, što se posebno osjetilo u razdoblju nakon pada Berlinskog zida kad se europsko sigurnosno okruženje počelo drastično mijenjati. Spomenuti je proces dosegao svoj vrhunac u razdoblju nakon ukrajinske krize. Razdoblje, koje su pojedini renomirani autori iz područja međunarodnih odnosa nazvali 'krajem povijesti' (Fukuyama, 1992), polako je preraslo u eru koju možemo nazvati 'post-postmoderni europski sigurnosni diskurs' koji nije samo revitalizirao koncept uporabe oružane sile u svrhu ostvarivanja političkih ciljeva na samim granicama EU-a, nego je izazvao ozbiljne sigurnosne izazove na njegovu teritoriju, postupno regenerirajući koncept političkog realizma u sigurnosnom okruženju nauštrb konstruktivizma.
Zaključna razmatranja
Teško je zamisliti postojanje prepoznatljivog međunarodnog političkog aktera bez strategije djelovanja. Strateški pristup relevantnim međunarodnim izazovima podrazumijeva u najmanjoj mjeri harmoniziranu, ako ne i unificiranu, metriku procjene i percepcije prijetnji te zajedničke vrijednosti. Nadalje, on podrazumijeva i zajedničke kapacitete za predviđanje, sprječavanje i odgovor na prijetnju u suvremenom međunarodnom okruženju. Naime, svaki međunarodni politički entitet koji nastoji preuzeti značajniju ulogu na globalnom planu mora uzeti u obzir širi geostrateški kontekst te dijapazon koncepata, temeljnih načela i interesa subjekata na različitim krajevima svijeta.
Najveća 'zamka' za rastuću 'normativnu silu' jest pretpostavka o bezgraničnoj primjenjivosti njezinih vrijednosti, osobito ako to predstavlja temelj za razvoj kapaciteta razumijevanja i predviđanja aktivnosti drugih subjekata u suvremenom sigurnosnom okruženju. Međunarodni odnosi predstavljaju dinamičnu arenu u kojoj se koriste različiti 'alati' i gdje jedno razdoblje promovira važnost transformativnog kapaciteta 'normativne sile', dok drugi zahtjeva projekciju vojne sile (eng. hardware) te kapaciteta za njezinu uporabu kao preduvjet legitimnosti u užem i širem okruženju.
Trenutni momentum razvoja ZVSP-a, detaljno objašnjen ranije, otvara mogućnost za pokretanje prve faze razvoja obrambene politike EU-a, bez obzira na činjenicu da postoji samo ograničeni konsenzus o željenom trendovima i krajnjem ishodu samog procesa. Trenutno, čak i vrlo skromna institucionalna postignuća, kao što su prethodno spomenuti PESCO ili EDF, te razvoj sadržajne debate o zajedničkoj obrambenoj i sigurnosnoj politici u nadolazećem periodu, potencijalno bi mogli modificirati trenutni diskurs i služiti kao solidna polazišna osnova.
Važno je napomenuti kako trenutna dinamika pandemije COVID-19 također značajno utječe na razvoj ZVSP-a, s obzirom na činjenicu da takav oblik globalne prijetnje utječe na sve sfere djelovanja EU-a.
Između ostalog, preraspodjela značajnih sredstava za borbu protiv pandemije nameće potrebu smanjivanja troškova u drugim oblastima. Jedan od najvećih konceptualnih problema razvoja sigurnosnih politika jest i legitimitet pripadajućih troškova u mirnodopskom periodu, pa tako i danas sigurnost i obrana predstavljaju idealno područje za racionalizaciju troškova u korist borbe protiv suvremenih epidemioloških izazova. Dakle, dok zajednička percepcija prijetnje zasigurno može stimulirati dodatnu sinergiju u strateškom promišljanju na europskoj razini, financijska opterećenja izazvana pandemijom COVID-19 uskratit će sredstva potrebna za razvoj sigurnosne i obrambene politike u narednih nekoliko godina.
Kako je ranije rečeno, teško je zamisliti prepoznatljivog međunarodnog aktera bez strategije djelovanja u međunarodnim odnosima. Izgradnja takvog pristupa za sui generis strukturu kao što je EU, u suvremenom kompleksnom sigurnosnom okruženju, zahtijeva iznimnu količinu truda i vremena. To najviše proizlazi iz činjenice da suvremeno strateško okruženje od EU-a iziskuje stjecanje/očuvanje kapaciteta i za realistički i za konstruktivistički modus operandi. EU mora zadržati svoje temeljne vrijednosti, sinergiju i solidarnost kao osnovna egzistencijalna načela. S druge strane, čini se da sve nepredvidljivije međunarodno okruženje, karakterizirano općim trendom deregulacije međunarodnih odnosa i povećanjem broja asertivnih aktera, zahtijeva više od isključivo diplomatskih alata, razvojne pomoći i provođenja mirovnih misija. Ako ranije opisani trenutni trendovi u oblasti ZVSP-a, ukazuju na daljnju integraciju EU-a i političku stabilnost obogaćenu postupnim razvojem kapaciteta u području ove specifične politike, onda ih, bez obzira na sve nesavršenosti, treba pozdraviti kao optimalnu polazišnu osnovu za napredak u nadolazećem razdoblju.
Institut za razvoj i međunarodne odnose
