Ekonomije zemalja članica Europske unije (kao i brojnih drugih zemalja diljem svijeta) se trenutno nalaze u stanju šoka, obilježenog snažnim padom potražnje za robama i uslugama te rastućom nezaposlenosti. U takvim okolnostima vlade zemalja članica kao i sama Europska unija (EU) pokušavaju na različite načine umanjiti negativne učinke pandemije na gospodarstvo. Jedan od važnih europskih instrumenata koji u tome može pomoći jesu Europski strukturni i investicijski fondovi (ESI fondovi) kako se uobičajeno skupno naziva pet pojedinačnih fondova.
U razdoblju proračunskom razdoblju 2014.-2020. (čija provedba zbog posebnih pravila traje do kraja 2023. godine) za ulaganja financirana putem ESI fondove osigurano je 461 milijarda eura, odnosno 42% ukupnog proračuna EU. Premda se radi o značajnom iznosu treba uzeti u obzir da potencijalni učinak ESI fondova jako varira među zemljama članicama, ovisno o relativnoj važnosti raspoloživih sredstava u odnosu na BDP te na ukupne javne investicije.
Među zemljama gdje ESI fondovi imaju veliki značaj je svakako Hrvatska. Iznos od 10,7 milijardi eura koji nam je dodijeljen za razdoblje 2014.-2020. na godišnjoj razini predstavlja oko 3% BDP-a Hrvatske, što pokazuje da se radi o vrlo važnim sredstvima za sveukupni razvoj Hrvatske. Za razliku od mnogih drugih EU inicijativa i instrumenata, u slučaju ESI fondova se radi u bespovratnim sredstvima, čiji se iznosi unaprijed utvrđuju po zemljama članicama za sedmogodišnje razdoblje. Također treba naglasiti kako korištenje ESI fondova uređuje prilično kompleksan sustav pravila i procedura koji otežavaju brzo i učinkovito djelovanje u izvanrednim situacija poput ove u kojoj se trenutno nalazimo.
Predložene promjene u pogledu korištenja ESI fondova
Europska komisija (EK) svjesna potrebe da se u ovako teškoj zdravstvenoj i ekonomskoj situaciji u što je moguće većoj mjeri iskoristi potencijal ESI fondova pokrenula je u ožujku tzv. „Investicijsku inicijativu za odgovor na korona virus“ („Coronavirus Response Investment Initiative“). Glavni cilj inicijative je omogućiti što učinkovitije korištenje sredstva Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Europskog socijalnog fonda (ESF) za potrebe financiranja novih prioriteta u sustavima zdravstvene i socijalne skrbi, zatim lakšeg poslovanja malih i srednjih poduzetnika u uvjetima krize te za poboljšanje situacije na tržištu rada. Inicijativa se razvija fazno te je u sklopu prve faze EK 13. ožujka predložila slijedeće mjere:
neutrošena sredstva koja su zemlje članice primile kao redoviti godišnji predujam umjesto povrata u EU proračun, ostavljaju se zemljama članicama za financiranje novih potreba. Radi se o ukupno 8 milijardi eura.
proširuje se opseg dopuštenog financiranja na način da se praktički sve aktivnosti u sustavu zdravstvene i socijalne skrbi koji mogu doprinijeti borbi protiv širenja zaraze i ublažavanja posljedica zaraze prihvaćaju za financiranje. Nadalje, omogućuje se financiranja obrtnog kapitala kod malih i srednjih poduzetnika, što je vrlo važno odstupanje od uobičajene prakse da se sufinanciraju samo izdataka za ulaganja.
povećava se fleksibilnost u pogledu preusmjeravanja sredstava ESI fondova unutar operativnih programa financiranih putem EFRR-a, ESF-a i Kohezijskog fonda (KF), s jednog prioriteta na drugi. Zemlje članice mogu bez odobrenja EK transferirati do 8% vrijednosti pojedinog prioriteta, ali ne više od 4% ukupne vrijednosti programa.
Vijeće EU i Europski parlament su usvojili ove prijedloge te su isti stupili na snagu 1. travanja. EK je zatim predložila novi paket mjera koji dodatno olakšava korištenje ESI fondova u uvjetima krize. Konkretno, EK je predložila slijedeće mjere:
privremeno ukidanje obveze nacionalnog sufinanciranja aktivnosti financiranih putem EFRR-a, KF-a i ESF-a za razdoblje 1.7.2020.-30.6.2021.
Drugim riječima, uvodi se privremena mogućnost 100% financiranja izdataka iz EU proračuna.
privremeno ukidanje obveze poštivanja pravila tematske koncentracije putem kojeg se utvrđuju obvezne kvote ulaganja u pojedina tematska područja
uvođenje fleksibilnosti u pogledu transfera sredstava između pojedinih fondova kao i između regija različitih kategorija prema visini BDP-a po stanovniku, ali samo za vrijednost sredstava dodijeljenih za 2020.
smanjenje administrativnog opterećenja nacionalnih tijela (npr. u pogledu obveznog izvještavanja EK o provedbi ESI fondova, provedbe revizija, korištenja financijskih instrumenata, itd.)
mogućnost financiranja poduzetnika u poteškoćama
uvođenje fleksibilnosti u pogledu tretiranja korisnika koji zbog aktualne krize nisu ostvarili svoje ugovorne obveze
omogućavanje nacionalnim tijelima da mijenjaju uvjete postojećih javnih poziva za dodjelu sredstava kako bi se što bolje prilagodili potrebama korisnika u novonastalim okolnostima
mogućnost refundiranja izdataka i za već završene aktivnosti ukoliko se odnose na jačanje kapaciteta za odgovor na aktualnu epidemiološku krizu.
Važno je istaknuti kako ova inicijativa ne osigurava dodatna sredstva za ESI fondove, već prije svega olakšava korištenje postojećih sredstava i tako pomaže nacionalnim vladama u naporima koje poduzimaju u borbi protiv epidemije. To se odnosi i na spomenutih 8 milijardi eura koje EK ostavlja na raspolaganju zemljama članicama, budući da se i taj iznos odnosi na dio već ranije dodijeljenih sredstva. Međutim, sada zemlje članice imamu priliku da umjesto vraćanja u EU proračun ta sredstva tijekom 2020. godine iskoriste za svoje potrebe i tako povećaju ukupna ulaganja iz ESI fondova kad je to najpotrebnije.
Drugo, uočljivo je znatno povećanje fleksibilnost korištenja ESI fondova, što može biti od značajne pomoći za zemlje članice u što boljem usmjeravanju sredstava prema novim prioritetima. Pored toga, povećana fleksibilnost bi trebala dovesti i do smanjenje administrativnog tereta koji prati provedbu ESI fondova, kako među administracijom tako i među samim korisnicima sredstava, odnosno nositeljima projekata.
Što ove promjene znače za Hrvatsku?
Premda ukupna alokacija za RH ostaje nepromijenjena, pozitivne fiskalne učinke ćemo ipak ostvariti. Naime, prema podacima iz pisma povjerenice EK za regionalnu i urbanu politiku Elise Ferreira upućenog nadležnim ministrima u Vladi RH, promjene će omogućiti RH da u 2020. iskoristi 166 milijuna eura godišnjeg predujma koji bi inače zbog slabije apsorpcije bio vraćen u proračun Unije, ali bi ostao dostupan za trošenje u narednim godinama. Prema tome, može se govoriti o pozitivnim financijskim učincima uslijed povećane dostupnosti EU financiranja u 2020. godini kada je prisutan enorman pritisak na održivost javnih financija.
Drugi, još važniji, financijski učinak se odnosi na privremeno ukidanje obveze nacionalnog sufinanciranja. To znači da bi cjelokupna vrijednost izdataka u privremenom razdoblju uključujući i nacionalno sufinanciranje bila refundirana iz EU proračuna prema državnoj riznici. U nedostatku javno objavljenih podataka koliko točno iznosi nacionalno sufinanciranje po pojedinim godinama, iznos sufinanciranja se može donekle procijeniti temeljem podataka EK o isplaćenim sredstvima iz EFRR-a, ESF-a i KF za RH. Prema tim podacima, RH je u 2019. uplaćeno iz ESI fondova 1,46 milijardi eura. Otprilike dvije trećine tog iznosa se odnosi na tri navedena fonda, što iznosi oko 980 milijuna eura. Ukoliko pretpostavimo da stvarna prosječna stopa nacionalnog sufinanciranja iznosi 25%, onda proizlazi da je nacionalno sufinanciranje u 2019. iznosilo oko 245 milijuna eura. To ujedno predstavlja i potencijalno povećanje uplate iz EU proračuna prema državnoj riznici za navedeni iznos u 2020. uz pretpostavku da će razina apsorpcije sredstava ostati približno ista kao i u 2019. godini.
Treća važna korist proizlazi iz mogućnosti financiranja korisnika te niza izdataka koji inače ne bi bili prihvatljivi za financiranje iz ESI fondova. Pod korisnicima se prije svega misli na poduzetnike u poteškoćama koji u normalnim okolnostima ne bi se mogli natjecati za europska sredstava. U slučaju izdataka riječ je izdacima kao što su nabavka zaštitne opreme kako za bolnice tako i za sve brojne druge institucije koje su posebno ugrožene posljedicama krize (npr. domovi za starije i nemoćne) pa sve do financiranja likvidnosti malih i srednjih poduzeća, naknada poslodavcima za održavanje zaposlenosti ili npr. otvaranja posebnih javnih poziva za financiranje proizvodnje zaštitne opreme.
Četvrta važna korist se odnosi na povećanje mogućnosti za redistribuciju sredstava između EFRR-a, ESF-a i KF-a. U našem slučaju sredstva fondova su raspodijeljena na Operativni program „Konkurentnost i kohezija“ (6,8 milijardi eura iz EFRR-a i KF-a) te Operativni program „Učinkoviti ljudski potencijali“ (1,6 milijardi eura iz ESF-a). Promjene pravila omogućuju da se sredstava djelomično preusmjere sa jednog programa na drugi ili između različitih prioriteta unutar pojedinog programa. Preusmjeravanje sredstava, ukoliko bude dobro osmišljeno, može smanjiti rizik od trajnog gubitka dostupnih sredstva iz ESI fondova uslijed (pre)spore apsorpcije pojedinih dijelova programa. Npr. RH vrlo sporo povlači sredstva Kohezijskog fonda, posebno u dijelu koji se odnosi na ulaganja u vodno-komunalnu infrastrukturu, centre za gospodarenje otpada te željezničku infrastrukturu, što može vrlo lako dovesti do trajnog gubitka raspoloživih sredstava u narednim godinama.
Nova pravila otvaraju mogućnost da se dio alokacije KF-a za 2020. godinu preusmjeri na aktivnosti koji financiraju druga dva fonda, a itekako su relevantne u borbi protiv pandemije, kao što su npr. potrebe za nabavkom medicinske opreme, potpore za održavanje likvidnosti malih i srednjih poduzeća ili za financiranje izdataka za održavanja zaposlenosti u privatnom sektoru. Na taj bi se način osim izravne pomoći u smanjivanju negativnih učinaka krize ujedno osigurala bolja ukupna financijska iskorištenost ESI fondova.
Vlada RH je već iskoristila dio mogućnosti koje pružaju promijenjena pravila na način da su olakšani uvjeti provedbe projekata (produljenje trajanja, ubrzanje isplata), a značajan dio sredstava je preusmjeren na nabavku medicinske opreme, mjere zadržavanja radnih mjesta te za jačanje postojećih i pokretanje novih povoljnih kreditnih i jamstvenih programa. U kojoj mjeri će ove promjene doprinijeti poboljšanju ukupne iskoristivosti ESI fondova bit će jasnije već krajem ove godine, obzirom da se uglavnom radi o kratkoročnim mjerama.
Zaključno
Promjene u pravilima korištenja ESI fondova ne predstavljaju značajan (financijski) doprinos u kontekstu ukupnih napora koje EK poduzima da pomogne zemljama članicama u novonastalim okolnostima. Međutim, na razini pojedinih zemalja, a među njih spada i Hrvatska, ove mjere mogu proizvesti važne učinke. Izravne financijske koristi za Hrvatsku samo za 2020. godinu potencijalno iznose najmanje 400 milijuna eura. Posebno je važno da se fondovi mogu u znatnoj mjeri usmjeriti na financiranje izdataka direktno povezanih s posljedicama krize uzrokovane pandemijom, čime se dodatno smanjuje pritisak na domaće izvore financiranja troškova krize.
Promjene pravila otvaraju i neke dodatne mogućnosti financiranja koje mogu doprinijeti jačanju gospodarstva kao npr. da se putem ESI fondova financiraju projekti kojima se potiče proizvodnja nedostatne medicinske i druge zaštitne opreme ili projekti prilagodbe gospodarstva na nove uvjete poslovanja. Vlada RH je već iskoristila veliki dio ovih mogućnosti, ali prostora za djelovanje i dalje ima, posebno u dijelu ciljanog financiranja projekata od posebne važnosti u uvjetima epidemijske krize.
U kojoj mjeri su ove promjene u pravilima korištenja ESI fondova uvod u dugoročnije i dalekosežnije promjene koje se tiču pozicije Kohezijske politike unutar novog Višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021.-2027. tek ostaje da se vidi. Ipak, sudeći prema nedavnoj izjavi predsjednike EK Ursule von der Leyen, koja je izjavila kako će novi prijedlog VFO-a koji EK upravo priprema, napustiti ideju o smanjenju sredstava za Kohezijsku politiku, čini da se EK ide u smjeru jačanja Kohezijske politike kao važnog instrumenta smanjenja negativnih ekonomskih i socijalnih učinaka krize.
